健全社会主义协商民主制度与基层民主政治建设
2013-11-05 09:28 作者:李 嘉
一、协商民主理论与协商民主制度
（一）协商民主理论，出现在20世纪80年代的西方。90年代后开始被介绍到国内。进入新世纪后，协商民主理论在我国火了起来，各路学者纷纷介绍和研究协商民主理论。到了2012年中共十八大后，因十八大报告中提出要“健全社会主义协商民主制度”，关于协商民主的书籍和文章，如雨后春笋般漫山遍野地破土而出。
然而，西方的协商民主与我国的协商民主是有很大差异的。“社会主义协商民主”一词中的“协商民主”（consultative democracy）与西方的“协商民主”（deliberative democracy）有着不尽相同的含义的，从英文的字面含义可以看出它们的差异，“consultative”意为“咨询”、“deliberative”意为“审慎”。由于中文用的是同一个词汇——“协商民主”，往往被混为一谈。
我国社会主义协商民主制度是符合中国国情的，有着自己的特色。
第一，我们的协商是在共产党领导下，在中华民族伟大复兴的整体利益一致的前提下的协商。不会出现西方那种不顾整体利益而协商无果的局面。如，2010年比利时的分别代表两大语区的两大政党因某地的归属争执不下，无法协商，以至于长达一年多期间无法组成政府，差点分裂了国家。
第二，我们的协商民主是全方位、多层次的。十八大报告指出：“健全社会主义协商民主制度”，要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”表明我们的协商存在于从国家到地方乃至基层的所有重大事务的决策前和决策中，协商形式既存在于各级政协会议的社会精英之间，也存在于参加基层各种“听证会”、“恳谈会”的普通民众之中。不是像西方那样主要注重公共政策制定过程的合法性方面，而且协商主要是在各利益方的高层政客之间进行。
不过，协商民主分别在西方和中国的被提出和受追捧的背景和原因却是类似的。简而言之，就是市场经济的高速发展、利益多元的尖锐冲突、社会矛盾的日益加剧、代议政治的制度缺陷，对决策民主提出了更高的要求，决策民主就被提到了一个进入资本主义社会以来的前所未有的高度。在公共政策的决策过程中，无论要求的是“审慎”，还是“咨询”，都是决策民主的形式。可以说，是市场经济催生了协商民主理论。
（二）所谓协商民主制度，就是要把协商民主的做法制度化，也就是要在各个层面的公共政策的决策过程中，有一套规定详尽的民主协商的办法。我们在健全协商民主制度的过程中涉及以下几个无法回避的方面：
第一，要规定哪些事情必须协商。一般说来，凡是本层面的“重大事务”都需事前协商，这个规定早就有了。但是，由于“重大事务”的表述不是很明确，所以，很多事情不被认为是“重大事务”，而没有拿出来协商过。因此，各层面的决策部门应该先明确什么是本地区、本层面的“重大事务”，对涉及多少人、多少资金、多大面积的事情能称为“重大事务”要有一个具体的规定，然后再规定“重大事务”必须协商。这可堵住“想协商就协商，不想协商就不协商”的制度漏洞。
第二，要规定和谁协商。决策者就重大事务的决策进行协商，必须事先规定要有适当比例的既得利益者、将要得益者、利益将受损者、无利益牵扯的社会精英和一般平民、以及政府工作人员和相关人员等参加协商。这可避免那种损害政府形象的只找赞成者来协商的假协商。
第三，要规定何时协商。其实这已有现成的规定，那就是，党和政府要在决策前和决策中进行协商。2006年的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中指出：“……人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，……”党的十八大报告中进一步指出：“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性。”如果要成为协商民主制度，则需更具体、更明确的规定，才可避免那种事前没协商、仅在事后做个通报的明显错误的做法。
第四，要规定如何协商。应该明白的是，所谓就重大事务进行充分的民主协商，协商就要有妥协，如果某一方一步都不让，那就没有协商的基础了，也就不需要协商了。因此，有必要规定，如果协商的各方暂时达不成共识，应该找时间再协商，经过几轮协商，直至达成共识。这个“重大事务”可以等一等，反复协商，拖一点时间，或许会被认为效率不高，但这是防止仓促决策而犯错的必要的代价。
最后，要规定如果不协商将会怎样。这是健全社会主义协商民主制度的关键。要不要协商不能仅依靠决策者政治道德，而应该设计一种机制，规定如果没经过各方协商而作的重大决策可视为无效，因没经过协商而造成决策失误的，应追究相关决策者的责任。
只有在从中央到地方、再到基层的各个环节上都做到上述五个方面的要求，协商民主制度才能称为初步建立了起来。
从上述五个方面来看，真正能做到的确是有难度的。
最大的难点在于决策部门的放权。说实在的，我们的决策部门还不是很习惯在决策过程中与别人协商，更不习惯自己的打算不被接受或被否决。目前，决策部门在多数情况下，只是在决策前听听各位专家的意见，谈不上协商。现在就算有的协商形式，也往往变形，为数不少的政协提案被礼貌地客气地拒绝了、大多数的双月座谈会只是情况说明会、许多听证会变成了通报会。可以想象，要制定出让决策部门放下身段在决策前和决策中必须与他人协商的规定，其难度有多大。
其次是在于公众的政治素质。客观地说，目前我们的公众，包括精英们也不是很习惯参与决策过程中的协商。我们可以在有的听证会之类的协商场合看到，一些“专家”发言漫无边际、一些普通参与者要么坚决支持决策者，要么则坚决反对，结果听证会等于没开，决策者依然我行我素。如果公众政治参与的水平很低，可能会出现两种实际上没有协商的结果：要么是各方和稀泥并没有真正的协商而走个形式；要么就是某方坚决不让步无法达成共识而按决策者的做。
健全社会主义协商民主制度是一项复杂的系统工程，是有难度的，不能一蹴而就，这就需要循序渐进、由易而难。为此，笔者认为可以从基层入手，把健全社会主义协商民主制度与基层民主政治建设结合起来。在基层先行先试，有了成熟的经验后，再向高层推进。十八大报告中也指出：“积极开展基层民主协商。”
二、基层民主和基层民主政治建设
（一）基层民主制度主要是指我国的基层群众性自治制度，是指基层群众性自治组织形式及其运作方式，它是基层群众性自治组织自我教育、自我管理、自我服务的方式、方法、程序的总和，是人民直接参与管理国家事务和社会事务的一种形式，是社会主义民主制度的一个重要方面。基层群众性自治是非政权型的，即非国家性质的自治，而是一种社会自治。党的十七大报告明确把农村村民自治、城市居民自治、企事业职工代表大会作为“基层群众自治制度”的基本内容。
（二）基层民主政治建设是一项十分重要的工作。
首先，基层民主政治建设是建设中国特色社会主义民主政治的起点。我国改革的起步、市场经济和民主政治的发育都是从基层开始的。传统的权力过于集中的经济体制和政治体制，是在人民群众的改革实践中被突破的。市场经济的发展进一步要求实现决策的民主化、科学化，把经营自主权真正下放给基层组织和劳动者本身。这必然提出扩大基层民主的要求。因此，扩大基层民主是适应经济发展的客观要求，体现了上层建筑和经济基础的有机统一。
其次，培养人民群众当家作主、管理国家和社会事务的能力要从基层做起。一个国家民主发展的程度，是和公民自身的民主素质相联系的。共产党执政的实质，就是领导和支持人民当家作主。人民群众依法行使管理国家和社会事务的权利，首先要具备一定的素质。这种素质只能在基层的范围内进行培养，在基层民主的实践中不断提高。从这个意义上说，推进民主，要从基层做起。
第三，从加强基层民主政治建设入手推动整个中国特色社会主义民主政治的发展，是保证整个国家政局和社会稳定的前提。在中国，如果基层不稳定，共产党执政的根基将发生动摇。历史经验表明，许多国家在推进民主政治进程中都遇到了各种矛盾和冲突，如果解决得不好，就会延缓现代化的进程，甚至出现社会动荡，结果是欲速则不达。而且，社会不稳定因素往往出现在基层。只有扩大基层民主，理顺各方面关系，正确处理和化解人民内部矛盾，才能保持和谐稳定的社会环境，实现整个社会的安定团结。
最近几次党的代表大会报告中都有关于基层民主建设的具体的明确的论述。
十六大报告指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区。坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，保障职工的合法权益。”
十七大报告指出：“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”
十八大报告指出：“完善基层民主制度。在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”
改革开放30多年来，我国的基层民主政治建设已取得了不小的成绩。我们已经建立起了以农村村民委员会、城市居民委员会和企事业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。广大人民群众在城乡基层群众性自治组织中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，对所在基层组织的公共事务实行民主自治。这是当代中国最直接、最广泛的民主实践。
这个伟大的实践对中国特色社会主义民主政治建设的意义深远：
首先，它打下了建设中国特色社会主义民主政治的群众基础。因为基层民主的发展，使广大人民群众体会了当家作主的含义、学会了基本的民主方法、化解了社会矛盾并促进了社会和谐，使得中国特色社会主义民主政治建设具备了坚实的社会基础。
其次，它表明了建设中国特色社会主义民主政治的关键在党。30年来中国基层民主建设并不是纯粹的社会性自发行为。社会的成熟需要公权力的培育。基层民主建设不是一个单纯的政府退出、民众自发填补空白，国家后撤、社会成长的过程。而是一个党和政府在新时代条件下重塑基层合法性与管理模式的过程，它是在党有力的领导下实现的。
第三，它说明了建设中国特色社会主义民主政治建设的根本是立足国情。实践表明．农村经济体制改革的客观需要催生了农村村民自治，城市单位制的衰落带来了城市社区民主探索，国有企业改革的推进塑造了企业民主管理制度。形式多样、内容丰富的基层民主建设。与实际相结合才具备了旺盛的生命力。乡镇直接选举在不同地区就有着不同类型的成功试点。
最后，它揭示了建设中国特色社会主义民主政治建设的重点是民主政治的制度化水平。如果将村民自治和人大代表选举归入制度化的政治参与。而把大量存在的农民上访、行政复议、法律诉讼、对抗以及投诉等活动，归为非制度化政治参与，那么可以看到，农民制度化政治参与的水平和程度还很低。因此，要更加尊重人民群众的首创精神，善于把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策，把成熟的政策上升为法律法规，不断提高社会主义基层民主建设的水平。
三、健全社会主义协商民主制度与基层民主政治建设
协商民主制度的健全是一个复杂的系统工程，是政治体制方面改革创新的一部分，它需要详尽、周密、谨慎的通盘考虑，它需要一个由点到面的、由易而难的实践创新的过程。因此，把它与基层民主政治建设结合起来，在基层先尝试建立并逐步完善协商民主制度，当这个制度在基层相对完善，并使协商在基层成为一种政治习惯后，再向上一级或上几级健全协商民主制度，难度就会降低。因此，我们可以把在基层率先健全协商民主制度作为一个突破口。
在建设基层民主政治的过程中，把协商民主制度的健全有机地结合进去，加强民主决策的能力和水平。其实，基层民主政治建设发展到了一定的阶段，类似协商民主制度的办法一定会被创造出来。浙江台州温岭泽国镇的“民主恳谈会”的形式，就是很好的例子。随着市场经济的发展，浙江台州的村民自治已发展到了一个较高的水平，在民主选举、民主管理和民主监督等走上了正轨后，村民们必定会对民主决策提出要求。
“民主恳谈”是浙江台州温岭市原创性的基层民主形式，是一种具地方特色的公众参与民主协商的形式。它源于1999年温岭市松门镇的一次“农业与农村现代化教育论坛”，这种自由亲民的平等对话形式在公共事务的决策和处理上取得了意想不到的成效，迅速在温岭的各级机关、部门得到推广，不但受到当地群众的热烈欢迎，而且得到了国内外专家的认可，甚至被誉为“中国21世纪基层民主的第一缕曙光”。
2005年温岭市泽国镇党委和政府通过参与式预算的民主协商模式来安排城镇建设优先项目，这次尝试让党委和政府收获了三个“没想到”，一是没想到乡镇党委和政府对民意的估计和真实的民意之间会有那么大的偏差；二是没想到乡镇党委和政府平时听到的“民声”并非真实广泛的“民声”；三是没想到乡镇党委和政府在民意收集和反映机制上尚存在那么多的缺陷。
“民主恳谈”的形式，由原先的对话，深化为镇级的听证和村级的议事。即建立镇（街道）一级的决策听证制度，要求各镇（街道）就当地重大事务、重要建设项目或指定出台新的政策、新的管理办法等举办决策听证，党委和政府提出初步意见、初步方案，经群众充分讨论，认真听取群众意见、看法和要求后，在群众旁听的情况下，现场研究并作出决策或决定。村一级则建立了重大村务村民民主议事制度，要求村委会对全村重要的公共事务和公益事业作出某项决定和决策时，必须召开“民主恳谈会”，提交村民讨论，经村民讨论修改后，再由全体村民或村民代表通过适当的方式表决，然后形成符合多数意愿的最终决策。
“民主恳谈”形式的出现是基层关于决策民主的形式和过程的探索，也是健全社会主义协商民主制度的有益探索。
浙江台州温岭的经验表明，社会主义协商民主是中国特色社会主义民主政治建设的必然的发展趋势，也证明了协商民主制度建设可以与基层民主政治建设结合起来，可在基层先试行起来。虽然，温岭的“民主恳谈”形式很难被其他地方简单地复制过去，因为这受制于当地的市场经济发展水平、人文地理等因素，但它出现的意义在于，它表明决策民主一定会在选举民主、管理民主等实现后被提出来，成为基层民主政治建设的主要内容；它还表明协商民主是受中国老百姓欢迎的，并且会适应的。可以相信，不久我国各地都会出现适合当地实际的不同形式的协商民主形式出现，这将是我国健全社会主义协商民主制度的基础。
在公共政策的决策过程中，事实上，政府的决策会受自身利益，或者受某些利益集团影响，会与百姓利益有冲突，甚至是很尖锐的冲突。如果没有任何形式的协商，就一厢情愿地以为自己的决策是符合大多数人的利益，那可能是非常危险的。正如上述的温岭泽国镇党委和政府的三个“没想到”一样，结果就很有可能出现诸如集体上访、万人散步、“暴力抗法”等影响社会和谐和稳定的群体性事件。因此，在利益日益多元的今天，在公共政策决策的过程中，协商变得愈发不可或缺，也正是这个原因，十八大报告才紧迫地提出要健全社会主义协商民主制度，并强调要多层次、多方面的协商。
在基层实现决策民主、初步建立协商民主制度是有可能性。随着经济和文化的发展，利益多元化的出现，在基层社区治理的过程中，任何一个决策，都有可能对不同的群体产生不同的影响。然而，绝大多数的居民或村民是向往和谐的决策过程的，协商是有群众基础的。再加上，经济和文化的发展，也使得居民的整体素质在提高，也逐渐具备了理性参与协商的能力。
当大多数的基层都能初步建立起协商民主制度时，民主协商成为一种政治习惯后，自下而上的协商民主制度的建立就变得自然而然。当所有的“重大事务”都经过充分的协商后才做决策时，群体性事件会大幅度地减少，和谐社会才能真正实现。
当然，目前像浙江温岭的“民主恳谈”类的协商民主形式，在全国范围毕竟是少数，其本身也有需要不断完善的地方，这意味着就算在基层健全协商民主制度也是任重而道远。但是，它的出现，表明在中国的乡村也可以实现这种高层次的协商民主形式，中国人是可以有协商民主的习惯的。
因此，我们相信，在共产党的正确领导和十八大报告指引下，把健全社会主义协商民主制度与基层民主政治建设结合起来，先从基层试点着手，慢慢培养协商民主的习惯、逐渐建立和不断完善基层协商民主制度，最终一定能建立和健全中国特色的社会主义协商民主制度，使得我们的社会更加和谐。
